公共数据开发利用要面向具体的应用场景。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快‌公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），国家发改委和国家数据局又分别就公共数据资源登记管理和公共数据资源授权运营制定了管理暂行办法（公共征求意见稿），向公众征求意见。

公共数据是数据要素的重要组成部分，是国家重要的基础性战略资源，在改善公共服务、优化营商环境和促进数字经济发展方面发挥了重要作用。清华大学计算社会科学与国家治理实验室执行主任、教授孟庆国认为，此次《意见》发布是激活公共数据开发利用的动力，将对企业、个人数据资源开发利用等都产生极大的示范带动作用。并提出" 做好授权 "" 搭建平台 "" 明确场景 "" 重视运营 "" 兜住安全 "等五方面建议。

激活公共数据开发利用动力

此次《意见》主要针对公共数据，我国公共数据具有如下特点。

一是公共数据规模大，增速快。《全国数据资源调查报告》显示，2023 年，我国公共数据开放量同比增长 16%；省级政府的开放数据量同比增长 18.5%。

二是公共数据授权基础好。全国已有数十个省市上线公共数据运营平台。

三是数据质量较高，价值密度大。公共数据由政府进行强力统筹、权属结构清晰，内容涉及公共生活的方方面面，涵盖范围广。

《意见》对数据要素开发利用的影响主要有三个方面。

一是激活公共数据开发利用动力。《意见》通过破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻 , 统筹发展和安全，兼顾效率和公平，从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等方面提出了 17 项具体措施，这将激活巨大的公共数据资源。

二是完善公共数据运营规范体系。《意见》以及配套文件对公共数据授权运营活动进行了规范，明确要建立公共数据资源登记制度，研究制订数据基础设施标准规范，建立健全分类分级、风险评估、监测预警、应急处置等工作体系，开展公共数据利用的安全风险评估和应用业务规范性审查等，将形成权责清晰、上下联动、紧密协作的公共数据资源开发利用工作体系。

三是具有很强的示范带动作用。公共数据资源开发利用是数据要素化配置的切入点，也是社会数据资源开发利用的牛鼻子。此次《意见》着力推动公共数据开发利用，激活数据价值。这将对企业数据资源开发利用、个人数据资源开发利用等都产生极大的示范带动作用。

解决 " 数出多门 " 的难题，实现精准配对

《意见》明确了公共数据资源供给、开发利用和价值释放的三种途径，即：政务数据共享、公共数据开放和授权运营。其中，" 政务数据共享 " 主要是指各级党政机关内部及相互之间的共享和使用，" 数据开放 " 是保障公民和经营主体平等、普惠获取公共数据资源的重要途径，" 授权运营 " 是推动公共数据资源开发利用的重要方式。

在政务数据共享方面，针对当前政务数据收集不规范、重复收集，数据质量低，造成政务数据共享难，数据使用不准，数据治理成本高等突出问题，《意见》提出要紧紧围绕 " 高效办成一件事 "，依托政务数据目录，按照 " 一数一源 " 要求，完善政务数据共享清单，从源头上解决 " 数出多门 " 的现实难题，让公共数据真正 " 供得出 "，提升公共数据供给的质量。

在公共数据开放方面，《意见》提出了公共数据开放的基本准则和完整闭环路径。公共数据首先是要在维护国家安全、保护个人隐私和商业秘密的前提下，有序对外开放。开放的路径从编制公开目录，到依托开放平台，建立需求受理反馈机制，形成了完整闭环，实现了公共数据从供给到需求的精准配对，优化数据资源配置。

在公共数据授权运营方面，《意见》也是首次完整明确了公共数据授权运营的决策方式、授权要求、授权方式、授权目的和管理方式等，形成一套完整的公共数据授权体系。（1）在授权决策方面，公共数据事关国家安全、民生福祉，对授权运营的决策上升到 " 三重一大 "（重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）决策范围，这凸显了党中央对公共数据授权运营的高度重视，高层决策、高位推动，提升公共数据授权决策层级，真正实现公共数据开发利用与安全底线的统筹。（2）在授权要求方面，必须明确授权公共数据运营机构的授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任，做到运营机构权责清晰。（3）在授权方式方面，提出了整体授权、分领域授权和依场景授权三种模式，让各部门和各地方根据自身情况，选择合适的授权运营模式，避免数据授权运营 " 一刀切 " 简单粗暴的做法，做到更加科学、精准和合理。（4）在授权目的上，明确了公共数据授权运营不是直接向市场投放原始数据，而是基于原始数据开发的产品和技术服务，面向应用场景，发展数据产业。

挖掘创新应用场景

在公共数据授权运营方面，气象、交通等领域数据的授权运营走在前列。气象、交通等行业具有数据量大、覆盖面广、应用价值高的特点，这些年这两个领域数据开发取得了显著示范效应。

气象数据可以为防灾减灾、农业生产、能源调度等多个领域提供精确的分析支持。中国气象局于 2023 年 11 月在深圳数据交易所上架了 8 类 19 项高价值气象数据产品，涵盖卫星、雷达等实况观测数据以及预报产品等，并授权中国气象局公共气象服务中心运营。2024 年 5 月，全国首笔气象公共数据产品场内闭环流通交易完成，将中国气象局亚洲高分辨率陆面模式大气驱动场与土壤湿度数据，用于研发城市智能体预测决策大模型。

交通数据则能够为智慧交通、城市规划、物流优化等应用场景提供核心数据支持。《2023 交通运输公共数据开放利用报告》显示，截至 2022 年 10 月，全国 11 个省级和 96 个城市平台共开放了 9489 个交通运输领域数据集。北京市、台州市等 7 个城市制定了专门针对交通运输领域数据开放的法规政策。从实际看，公交出行规划、停车场查询场景应用占总应用场景的九成，属于高频需求。

此次《意见》也非常重视鼓励应用创新，要挖掘应用场景，未来有如下创新场景将涌现。

一是在市场化程度较高的领域，挖掘公共数据应用场景。比如在风险控制、信用管理、医疗健康、精准营销、保险定损、自动驾驶等；在高质量数据供给方面，除了气象、交通数据，将逐步金融、工商、信用、人口、地理等数据价值密度高，市场需求大的领域，这类数据具有较高的收益。

二是公益性比较强的便民服务领域，提升公共服务普惠化。比如数字教育、智慧医疗、数字助老、智慧社区、智慧出行等领域，公共数据应用潜力大。

三是重点挖掘新兴领域，支持人工智能场景创新应用。比如支持人工智能政务服务大模型开发、训练和应用，提高公共服务和社会治理智能化水平。

公共数据蕴含着巨大的价值，但同时也普遍含有大量个人隐私信息，还会涉及商业秘密和国家安全，不能直接向社会进行大范围提供。因此，公共数据授权需要在维护国家安全、保护个人信息和商业秘密前提下，依法依规有序开放数据；严格管控未依法公开的原始数据进入市场；已依法依规保密的公共数据不予开放和授权；在具体的授权里，相关判断是需要结合数据内容、应用场景、开发环境、机构能力等因素进行综合分析，而不是单纯的通过公共数据本身的情况进行识别。

此外，被授权的一定是蕴含着显著经济社会价值的数据。根据过去公共数据授权经验看，气象和交通领域数据授权运营效果显著，核心是其数据有丰富的应用场景，并产生显著经济和社会效应。因此，被授权的公共数据要有明确的市场价值和公共价值导向，让参与各方都能获利，形成良性的运营生态，才能可持续。

落实好授权等五点建议

下一步 , 为了更好实现公共数据资源价值，具体有五个方面的建议。

一是 " 做好授权 "：按照《公共数据资源授权运营实施规范》，编制公共数据资源授权运营实施方案，尽快做好本地的授权运营，包括运营机构、授权范围、授权方式、运营模式、收益分配机制、安全措施等。按照国家要求，落实好授权是实现数据资源开发的前提和基础。

二是 " 搭建平台 "：要尽快建设完善公共数据开发利用平台。公共数据开发利用平台是公共数据开发利用的重要载体，是推动数据资源共享、开发和授权运营的前提条件。通过公共数据开发利用平台，即可以保障 " 数据可用不可见 "，确保公共数据安全。此外，通过平台来实现与数据资源的开发与利用，依托平台与外部生态合作伙伴、应用需求方等实现交互。

三是 " 重视运营 "：公共数据开发利用的关键在于运营，优先找 " 有技术、懂市场，善经营 " 的机构做好公共数据运营。通过运营，能快速组织各方资源，以市场和需求为导向，组织高质量公共数据资源供给。此外，通过运营，能更好开发符合市场需求的产品和服务，实现数据要素价值化。

四是 " 明确场景 "：公共数据开发利用要面向具体的应用场景，通过场景来牵引高质量数据供给，同时实现要素资源价值化。因此，要组织各部门、各单位编制场景清单，组织场景应用供需对接会。

五是 " 兜住安全 "：《意见》明确提出 " 公共数据首先是要在维护国家安全、保护个人隐私和商业秘密的前提下，有序对外开放。"。公共数据运营机构要切实履行安全主体责任，建立覆盖技术、管理、机制在内的公共数据管理及运营全过程的安全体系，防止数据泄露。要严格按照 " 原始数据不出域，数据可用不可见 "，确保公共数据安全、合规有序开发利用。

采写：崔亮亮