本文来源：时代周报 作者：李杭

2 月 28 日，自然资源部召开 2 月例行新闻发布会，发布并解读《城镇开发边界管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。

自然资源部 2 月例行新闻发布会 图源：时代周报 李杭 / 摄

城镇开发边界是指在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

时代周报记者了解到，作为城镇开发边界管理的基本制度文件，《办法》围绕划定、实施、调整维护等全链条全流程优化设计，全文共分为 19 条。

其中，《办法》明确提出加强城镇建设用地规模、结构、布局、时序实施管理，完善城市功能，提升空间品质，统筹推进公共服务设施完善、生态空间优化等，多项举措精准回应群众日常生活所需。

转向盘活存量空间

2023 年，自然资源部印发《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（以下简称《通知（试行）》），初步回答了城镇开发边界从 " 怎么划 " 转向 " 怎么管 " 的问题，引导城镇集约紧凑发展，城市盲目扩张 " 摊大饼 " 问题得到有效遏制。

据自然资源部国土空间规划局局长谢海霞介绍，此次出台的《办法》，是在上述《通知（试行）》实施基础上，通过积极跟踪各地实施的成效和遇到的问题，特别是 " 经济大省挑大梁 " 包片服务中的地方诉求，在广泛征求意见、总结经验的基础上，将成熟做法上升为了规范性文件。

"《办法》明确了城镇开发边界‘划、管、用、调、监’全流程规则，既延续有效政策，也结合‘十五五’高质量发展需求，提出了创新举措。" 谢海霞表示。

《办法》中强调，城镇开发边界划定要守住资源安全底线，避让连片优质耕地和自然生态空间等不适宜城镇建设区域，让城市发展从 " 依赖新增土地 " 转向 " 盘活存量空间 "，从 " 向外扩张 " 转向 " 向内提质 "，推动城市走集约发展的道路。

《办法》还指出，要框定城镇开发边界内的新增建设用地规模，并将其作为国土空间总体规划的约束性指标，严控城镇建设占用耕地、林地、湿地等，推动城市走集约发展的道路。

谢海霞表示，城市各类开发建设行为要 " 明底线、划边框 "，防止城市 " 摊大饼 " 式无序扩张，守住绿水青山和田园风光，为市民保留更好的生态环境和休闲空间，并且要引导城市紧凑布局、功能集聚，推动教育、医疗、养老、交通等公共服务资源更均衡、更高效配置。

《办法》还明确要加强城镇建设用地规模、结构、布局、时序实施管理，完善城市功能，提升空间品质。

在城镇开发边界内，要细化完善城镇建设用地的规划分区、用地布局等规划要求，统筹优化城市生产、生活、生态空间，因地制宜补齐公共服务设施短板，就近满足百姓买菜、看病、送孩子上学、遛弯锻炼的需求，增加城市绿化空间和景观游憩空间，为城市发展 " 留白 "。

城市绿化景观 图源：图虫创意

在城镇开发边界外，则要加强国土空间规划正负面清单管理，严格控制新增城镇建设，仅允许少量特殊用途用地。

同时，《办法》明确，在确保不突破国土空间总体规划确定的约束性指标、维持城镇空间布局总体稳定的前提下，允许因国家和省重大战略实施及重大项目建设，灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建和移民搬迁等 7 种情形，对城镇开发边界进行正向优化。

此外，《办法》还提出依托国土空间规划 " 一张图 "，对城镇开发边界实施全生命周期管理，强化督察监管。

谢海霞表示，下一步，自然资源部将指导省级部门制定实施细则，规范 " 三区三线 " 管理，强化按规划批地管地，支持重大项目落地，为 " 十五五 " 规划开好局提供空间和要素保障。

增量空间跟着产业需求走

在新闻发布会上，宁夏、上海和陕西榆林三地的相关负责人，分别结合本地实际，分享了城镇开发边界管理的典型经验，为各地落实《办法》提供了实践参考。

"《办法》打通了土地资源向优势地区集聚的政策通道，对提升增量用地配置水平意义重大。" 宁夏回族自治区自然资源厅副厅长马海军介绍，针对各市县发展不均衡、部分增量用地供给与产业发展空间需求失衡等现实问题，宁夏建立了城镇开发边界内增量用地省级统筹机制。

据了解，宁夏全面掌握 " 已用、未用、预留 "3 类增量用地的 " 家底清单 "，将各地未用的增量用地纳入全区统一调剂 " 总盘子 "，引导土地资源向效益更高、需求更迫切的地区和产业聚集，实现 " 增量空间跟着产业需求走 "。

目前，已先后向宁东能源化工基地、中卫市大数据中心调剂 1.8 万亩和 0.67 万亩增量用地，有力支撑了重大项目落地，实现资源高效利用。

作为超大城市，上海的相关管理经验也在会上被分享了。

" 上海是一个超大城市，人口、产业等要素高度集聚，同时也长期面临资源环境紧约束，我们通过划定和管理城镇开发边界这个重要手段，优化城乡空间格局，提升土地集约节约利用水平，推动超大城市发展转型。" 上海市规划和自然资源局总体规划处处长潘海霞说。

据她介绍，上海围绕建设 " 五个中心 " 和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的总目标，通过划定城镇开发边界，构建 " 网络化、多中心、组团式、集约型 " 的空间格局，防止城市建设无序蔓延。在实施 " 上海 2035 总规 " 的过程中，严守城镇开发边界 2800 平方公里的总规模，引导开发建设活动向边界内集中，边界外则有序推进建设用地减量。

陕西省榆林市在城镇开发边界划定中，则注重对能源化工产业用地给予重点保障，将有限的新增城镇建设用地规划指标重点向能化园区布局。

陕西省榆林市自然资源和规划局副局长贺枫斐表示，" 十四五 " 期间，榆林共使用新增城镇建设用地指标 7.96 万亩，有效保障了国能煤炭综合利用、陕煤煤炭分质利用等省重点能源化工项目的用地需求。

" 下一步，我市将充分运用此办法政策，做好能化项目的空间保障，在实施过程中细化工业用地规划布局，严格落实相关用地标准，为建设国家能源化工基地和创建能源革命创新示范区奠定基础。" 贺枫斐说。